Aides publiques aux entreprises : 211 milliards d’euros distribués dans un système sans vision d’ensemble ni véritable évaluation

Les aides publiques aux entreprises ont atteint au moins 211 milliards d’euros en 2023, selon l’estimation publiée en juillet 2025 par une commission d’enquête du Sénat présidée par Olivier Rietmann et rapportée par Fabien Gay. Ce montant donne une mesure de l’ampleur du soutien public, mais il met surtout au jour une faiblesse structurelle : l’administration ne dispose toujours pas d’une vision précise, consolidée et régulièrement évaluée des aides accordées aux entreprises.

Le montant de 211 milliards d’euros repose sur une définition large. Il additionne notamment les subventions de l’État, certaines interventions de Bpifrance, les dépenses fiscales, des dépenses fiscales retirées du classement officiel et les allègements de cotisations sociales. Si l’on exclut les interventions financières de Bpifrance, certaines dépenses fiscales déclassées et les dispositifs liés à la TVA, le montant des aides au sens plus strict tombe à environ 108 milliards d’euros.

Le chiffrage de 211 milliards constitue en outre un minimum. Il ne comprend pas l’ensemble des aides des collectivités territoriales, dont le recensement reste incomplet, ni les aides européennes gérées directement ou indirectement, parmi lesquelles la politique agricole commune. Il ne s’agit donc pas d’une somme versée exclusivement aux grandes entreprises, mais d’une estimation concernant l’ensemble des entreprises françaises.

Un périmètre difficile à définir

En 2022, l’Insee recensait 4,9 millions d’entreprises dans les secteurs marchands non agricoles et non financiers : environ 4,7 millions de microentreprises, 172 613 PME, 7 205 entreprises de taille intermédiaire et 331 grandes entreprises.

La commission d’enquête avait pour mission d’étudier principalement les aides accordées aux grandes entreprises. Elle n’a cependant pas été en mesure d’isoler précisément leur part dans les 211 milliards d’euros, faute de données consolidées. Le chiffre ne permet donc pas d’affirmer que cette somme aurait été versée aux seuls grands groupes ni de calculer une aide moyenne pertinente par entreprise.

Le rapport relève surtout l’absence d’une nomenclature commune. Selon les administrations, les subventions, crédits d’impôt, allègements de cotisations, garanties, prêts ou prises de participation ne sont pas recensés de la même manière. Les bases de données existantes répertorient par ailleurs des milliers de mécanismes nationaux ou territoriaux, mais elles ne permettent pas de reconstituer automatiquement le montant réellement reçu par chaque entreprise.

Un empilement sans tableau de bord central

La critique centrale tient au décalage entre l’importance des sommes engagées et la faiblesse de leur pilotage. Le ministère de l’Économie n’a pas été en mesure de fournir à la commission un tableau présentant de manière exhaustive les aides reçues par les entreprises. Les informations restent dispersées entre la DGFiP, les Urssaf, Bpifrance, l’Ademe, les collectivités territoriales et les différents ministères.

Cette fragmentation entretient une confusion entre plusieurs notions pourtant distinctes : éligibilité, conditionnalité, contrôle administratif, suivi et évaluation. Une entreprise peut être juridiquement éligible à un dispositif sans que l’administration puisse ensuite démontrer que l’aide a modifié son comportement, créé des emplois ou déclenché un investissement qui n’aurait pas été réalisé autrement.

Cette difficulté est particulièrement visible pour les dépenses fiscales. En 2023, le gouvernement recensait 255 dépenses fiscales favorables aux entreprises, pour un coût supérieur à 43 milliards d’euros. Certaines concernent seulement quelques bénéficiaires, tandis que d’autres représentent plusieurs milliards. Or leur efficacité n’est pas évaluée de manière systématique.

Les contrôles existants ne doivent pas être confondus avec cette évaluation. Le contrôle fiscal peut vérifier qu’une entreprise respecte les règles d’un crédit d’impôt, mais il ne démontre pas nécessairement que le dispositif atteint son objectif économique, social ou environnemental. À l’inverse, certaines aides régionales ou subventions contractualisées comportent des objectifs précis, des échéances et des clauses de remboursement. Ce contraste montre que la conditionnalité est possible, mais qu’elle n’est pas généralisée.

Des aides compatibles avec les restructurations

Cette faiblesse des exigences publiques prend une dimension politique lorsque des entreprises aidées annoncent des suppressions d’emplois, des fermetures de sites, des distributions de dividendes ou des rachats d’actions.

Le rapport cite notamment Michelin, qui a annoncé en novembre 2024 la fermeture de ses usines de Cholet et de Vannes, menaçant environ 1 250 emplois. Il examine également le plan de restructuration d’Auchan, qui prévoyait initialement la suppression de 2 389 postes et la fermeture de plusieurs magasins.

Ces exemples ne prouvent pas, à eux seuls, que les aides publiques ont été détournées ou inefficaces. Une entreprise peut recevoir un crédit d’impôt pour ses activités de recherche tout en fermant un site devenu déficitaire. Le problème identifié par la commission réside plutôt dans l’incapacité de l’État à relier les aides versées à des engagements précis et juridiquement opposables.

Olivier Rietmann souligne ainsi que, lorsqu’aucune condition n’a été fixée au moment de l’attribution, il devient très difficile d’exiger ensuite un remboursement parce qu’une entreprise licencie ou délocalise. Une contrepartie ne peut pas être inventée rétroactivement : elle doit être prévue dès l’origine dans la loi, le règlement ou le contrat d’aide.

Le cas des machines de Michelin

L’exemple le plus concret concerne l’ancienne usine Michelin de La Roche-sur-Yon, fermée en 2020. En 2017, le groupe avait indiqué que les 4,3 millions d’euros reçus au titre du CICE contribueraient à l’achat de huit machines destinées au site.

Deux machines auraient été installées avant d’être démontées. Les six autres n’auraient jamais été utilisées à La Roche-sur-Yon et auraient finalement été transférées vers d’autres usines européennes du groupe. La commission invite donc Michelin à rembourser spontanément la part du CICE correspondant à ces six équipements.

Le rapport reconnaît toutefois l’absence de base juridique opposable permettant d’imposer ce remboursement. Sa recommandation repose sur une demande d’exemplarité adressée à Michelin. L’épisode illustre précisément le défaut de conception dénoncé : lorsque l’aide n’est pas assortie dès le départ d’une obligation de maintien de l’investissement en France, son recouvrement dépend ensuite de la décision volontaire de l’entreprise.

Un « choc de transparence » proposé

Face à ce constat, la commission formule 26 recommandations, réparties entre quatre axes : transparence, rationalisation, responsabilisation et évaluation.

Le premier consiste à demander à l’Insee de créer, d’ici au 1er janvier 2027, un tableau détaillé et actualisé chaque année. Les données devraient distinguer les aides reçues par les microentreprises, les PME, les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises. Le rapport propose également de calculer les prélèvements obligatoires réellement supportés par les entreprises une fois les aides déduites.

Le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan, issu de la réunion de France Stratégie et du Haut-Commissariat au Plan, pourrait accueillir un observatoire chargé du suivi et de l’évaluation. Le rapport ne propose donc pas nécessairement la création d’une nouvelle administration autonome, mais l’installation de cette fonction dans une structure existante.

Les grandes entreprises devraient par ailleurs faire l’objet d’un registre simplifié recensant les principales aides perçues et les prélèvements acquittés. Les comités sociaux et économiques recevraient également davantage d’informations sur les réductions d’impôt, crédits d’impôt et exonérations de cotisations dont bénéficie leur entreprise.

Rationaliser et conditionner les dispositifs

Le deuxième axe vise à limiter l’accumulation de mécanismes mal coordonnés. La commission recommande une étude d’impact préalable avant la création de toute aide importante et demande que le recours à une subvention soit justifié par rapport à une avance remboursable.

Cette préférence pour les avances remboursables repose sur un principe simple : lorsqu’un projet financé par la collectivité devient rentable, une partie des fonds peut revenir à la puissance publique. Le rapport défend également la formule « une aide, un objectif, une condition », avec des critères vérifiables portant notamment sur l’emploi, l’investissement, l’innovation ou la décarbonation.

La commission recommande en outre que les dépenses fiscales de plus de 50 millions d’euros par an ne puissent être prolongées au-delà de quatre ans sans évaluation publique. Le Conseil des prélèvements obligatoires serait chargé d’évaluer ces dispositifs tous les trois ans, tandis que les mesures moins coûteuses feraient au minimum l’objet d’une revue de dépenses.

Responsabiliser les entreprises bénéficiaires

Le troisième volet propose d’exclure temporairement des aides publiques les entreprises définitivement condamnées pour certaines infractions graves, notamment la fraude fiscale, le travail illégal, des faits de discrimination ou certaines atteintes à l’environnement.

Le rapport propose également le remboursement des aides reçues au cours des deux années précédentes en cas de délocalisation totale ou partielle d’une activité ayant bénéficié d’un soutien public. Une telle mesure nécessiterait cependant une définition juridique précise des aides concernées, de la délocalisation et des circonstances pouvant justifier une exception.

Enfin, la commission souhaite éviter que certaines subventions alimentent indirectement la rémunération des actionnaires. Elle propose que les aides publiques directes, hors allègements fiscaux et sociaux, soient déduites du bénéfice distribuable. « L’argent public ne peut pas servir les actionnaires », résume Fabien Gay.

Le précédent du CICE

L’exigence d’évaluation renvoie directement au précédent du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, instauré en 2013 puis remplacé en 2019 par des allègements pérennes de cotisations patronales.

Il est excessif d’affirmer de manière définitive que 120 milliards d’euros auraient produit seulement 100 000 emplois. Les évaluations ne couvrent pas toutes la même période et leurs résultats diffèrent selon les méthodes employées. France Stratégie estime le coût budgétaire du CICE à environ 68 milliards d’euros entre 2014 et 2018. Ses travaux attribuent au dispositif environ 100 000 à 115 000 emplois créés ou sauvegardés sur la période principalement étudiée, tandis que d’autres modèles aboutissent à des estimations pouvant atteindre plusieurs centaines de milliers d’emplois.

Les effets du CICE sur l’investissement, les exportations et la compétitivité demeurent en revanche difficiles à mettre en évidence. Le « million d’emplois » souvent cité ne constituait pas un engagement officiel précisément associé au seul dispositif : il provenait notamment du slogan de la campagne patronale en faveur d’un pacte de baisse du coût du travail.

Le chiffre de 211 milliards d’euros ne démontre donc pas, à lui seul, que les aides publiques seraient inutiles ou excessives. Certaines financent l’apprentissage, la recherche, l’innovation, l’emploi ou la transition écologique et peuvent produire des effets importants. Mais c’est précisément l’impossibilité de mesurer systématiquement ces effets qui constitue la critique la plus solide du rapport. Lorsque la puissance publique engage des sommes aussi considérables sans définition stabilisée, sans tableau central, sans conditions homogènes et sans évaluation régulière, elle entretient un véritable angle mort budgétaire et démocratique.